Parandalimi dhe perceptimi i dukurive korruptive instancat e mbrojtjes sociale dhe krizat e garantizmit procesual penal
DOI:
https://doi.org/10.55312/op.v13i2.373Abstrakti
Kushtetutat dhe Kartat Ndërkombëtare të të Drejtave shqetësohen për sigurimin e verifikimit gjyqësor të paligjshmërisë së fakteve në përputhje me të drejtat e patjetërsueshme të personit dhe supozimit të pafajësisë. Sot, e drejta moderne procesuale penale, e cila ka qenë gjithmonë e ndikuar nga tradita të ndryshme juridike me qasje të ndryshme politiko-kushtetuese dhe nga “emergjencat penale” aktuale, vuan nga një stres i shtuar që vjen nga komunikimi mediatik dhe politik mbi tema si krimi i organizuar, terrorizmi dhe korrupsioni, që e shkëpusin analizën nga të dhënat objektive dhe e bazojnë diskutimin në vlerësime të diskutueshme dhe instrumentale. Në këtë kuadër, kërkesat për drejtësi nuk përkojnë me atë të ligjshmërisë, por me ato të mbrojtjes sociale. Në Itali, rritja jo-proporcionale e masave kundër korrupsionit ka ndryshuar thelbësisht mënyrat proceduriale të
vlerësimit të tyre me një rrezik të qartë për të drejtat e të dyshuarve dhe/ose personave të akuzuar dhe me një prirje të rrezikshme inkuizitore konsequente. Megjithatë, në nivel ndërkombëtar, po testohen masa të reja dhe më të mira. Qëllimi afatgjatë është të identifikohen kriteret objektive për matjen e korrupsionit në çdo vend, duke përdorur të dhëna në kohë reale. Vetëm treguesit objektivë mund të bëjnë të mundur kryerjen e hetimeve që “masin” korrupsionin në vend në mënyrë që të nxisin veprime më të mprehta në luftën kundër tij.
Fjalët kyçe:
korrupsioni, indeksi i perceptimeve të korrupsionit, masat parandaluese, opinion publik, represioni, mbrojtja sociale, Transparency InternationalShkarkimet
References
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(1) I “principi” esprimono le garanzie che debbono trovare riconoscimento nella disciplina del processo e, come tali, postulano l’attuazione dei loro contenuti. I “caratteri” costituiscono gli strumenti attraverso i quali quei “principi” si realizzano, rivelando la “fisionomia” del processo, il suo “volto”, la tecnica a mezzo della quale esso si struttura.
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(2) L’esperienza storica ci ha dimostrato che col metodo inquisitorio non si tendeva ad accertare alcunché, perché, immediatamente formulata, l’accusa era ritenuta affermazione già provata. Il disvalore del comportamento veniva colto prima ancora che si iniziasse ad inquisire il soggetto, sottoposto ad investigazione non già per ricavare dalla ricostruzione del fatto un’opinio delicti, ma per confortare, con
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conferme solenni e formali e a mezzo di meccanismi rituali, una riprovevolezza già asserita.
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(3) Per un approfondimento sul concetto di giurisdizione, si rinvia a A.A. DALIA, La garanzia della giurisdizione penale, in Annali dell’Istituto di Diritto e Procedura Penale, 1992.
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(4) Secondo l’ancora condivisibile pensiero di P. NUVOLONE, Legalità, giustizia e difesa sociale, atti della Conferenza del 5 agosto 1964, presso la Facoltà di diritto dell’Università di Panarà.
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(5) Infatti, leggendo l’attuale formulazione dell’art. 4 del Codice antimafia, è lunghissimo l’elenco dei reati che consentono l’applicazione di misure di prevenzione personale, tra l’altro anche per i soggetti indiziati del delitto di cui all’articolo 640-bis o del delitto di cui all’articolo 416 del Codice penale, finalizzato alla commissione di alcuni dei più gravi delitti contro la P.A.
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(6) Per intenderci, attraverso il ricorso alle misure di prevenzione – misure di carattere amministrativo e di pubblica sicurezza con una veste di giurisdizionalità – si è voluto non altro che dare una risposta concreta ed immediata al “problema” della sicurezza che, se poteva essere giustificata per le “classiche” categorie di reati per cui il ricorso a misure “straordinarie” poteva trovare la sua ratio nella natura stessa di questi crimini “straordinari”, tuttavia non tranquillizza gli operatori che sono nati nella cultura della garanzia della giurisdizione e che si vedono oggi traditi da quanto sta avvenendo nel nostro Paese.
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(7) Secondo R. CANTONE, Il sistema della prevenzione della corruzione in Italia, in penalecontemporaneo.it, 27 novembre 2017, solo un sistema basato sulla valorizzazione della trasparenza dell’operato della P.A., congiuntamente ad un’adeguata riforma del codice penale e processuale penale, può contribuire ad un’efficace prevenzione dei fenomeni corruttivi.
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(8) Del resto, lo stesso R. CANTONE, ‘Percezione’ della corruzione e politiche anticorruzione in penalecontemporaneo.it, 18 febbraio 2019, ha affermato che “con questo impianto penale l’Italia ha affrontato la manifestazione più grave di corruzione mai emersa nella storia del paese, quella degli anni 90 del precedente secolo, divenuta nota come Tangentopoli o Mani pulite che riguardò il sistema dei partiti e della politica, entrambi travolti dal ciclone giudiziario, tanto che, secondo gli storici, l’esito delle indagini e dei processi cagionò un tale cambiamento da giustificare il passaggio alla seconda Repubblica. Il sistema delineato, però, era apparso non adeguato già rispetto a quelle forme corruttive di Tangentopoli e a maggior ragione è risultato non a passo con i tempi rispetto a quelle che via via si sono delineate successivamente,
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quelle cioè che vedono sempre più corrotti e corruttori partecipi indistinti di vere e proprie associazioni a delinquere, finalizzate a saccheggiare le risorse pubbliche”.
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(9) La volontà del legislatore è stata quella di ridare vigore ai principi di cui agli artt. 28, 54 e 97 Cost, i quali fanno riferimento, oltre che ai diritti e doveri dei cittadini, anche alla P.A.
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(10) La Legge 6 novembre 2012, n. 190, Disposizioni in materia di prevenzione e repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione, in Gazzetta Ufficiale n.265, del 13 novembre 2012, prevede nuovi obblighi e adempimenti per le amministrazioni pubbliche, attraverso modifiche al codice penale, deleghe legislative e rinvii ad atti secondari da emanare.
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(11) In estrema sintesi, sono tre i momenti (i pilastri, potremmo con un po’ di enfasi dire) che caratterizzano la strategia della prevenzione, sia pure in una prospettiva unitaria che resta quella della “corruzione”, da contenere ed evitare. Il primo pilastro della strategia è connesso ad un capovolgimento della prospettiva tradizionale. L’esigenza di assicurare la legalità e la corretta cura degli interessi pubblici. Il secondo pilastro
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di questa strategia è nel diverso rapporto che deve intercorrere fra amministrazione e cittadini; sono questi ultimi i “beneficiari” dell’attività dell’amministrazione; i funzionari pubblici, sia quelli elettivi che quelli burocratici, gestiscono il potere nell’interesse della collettività e, in ultima analisi, quindi dei cittadini. A costoro devono dar conto – è il dar conto che viene espresso in un felice vocabolo, della tradizione anglosassone, “accountability” – e sono costoro che possono (e devono) chiedere ragione dell’operato dell’amministrazione. Un terzo gruppo di misure rivolge la sua attenzione alla figura del funzionario pubblico, ai suoi doveri e ai suoi comportamenti. L’idea di fondo perseguita è di rafforzare l’imparzialità soggettiva” dell’amministrazione, e cioè di evitare situazioni di conflitto di interessi che rappresentino un rischio concreto di fatti corruttivi, di favorire l’emersione, anche attraverso la trasparenza, di eventuali interessi privati che possono pregiudicare la migliore cura dell’interesse pubblico e regolare le condotte individuali dei funzionari, così R. CANTONE, Il contrasto alla corruzione. Il modello italiano, in penalecontemporaneo.it, 2 ottobre 2018.
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(12) Infatti, al fine di realizzare un’azione di prevenzione integrata tra i diversi soggetti che svolgono funzioni e attività amministrative, anche strumentali, i modelli di organizzazione e di gestione degli enti pubblici economici e degli enti di diritto privato in controllo pubblico di cui all’art. 6 del D.lgs. 231/2001 considerano anche solo il rischio di fenomeni corruttivi, individuando al loro interno le aree a maggior
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pericolo di corruzione, incluse quelle previste nell’art. 1, co. 16, della L. 190 del 2012, valutate in relazione al contesto, all’attività e alle funzioni dell’ente, prevedono la programmazione della formazione dei piani triennali anticorruzione, con particolare attenzione alla previsione di procedure per l’attuazione delle decisioni dell’ente in relazione al rischio di fenomeni corruttivi. Ai sensi dell’art. 1, co. 9, lett. f), nell’ambito del piano di prevenzione sono infatti individuati specifici obblighi di trasparenza, rendendosi necessario un raccordo tra il Piano per la prevenzione alla corruzione e il Piano per la trasparenza, rectius, tra il Responsabile per la prevenzione della corruzione e il Responsabile per la trasparenza.
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(13) Comportando per questa ragione numerosi problemi ermeneutici a causa della successione di leggi penali nel tempo. Per una disamina delle citate questioni, si consenta il rinvio a G. DALIA, Le linee di demarcazione tra la nuova fattispecie di concussione e quella di induzione indebita a dare o promettere utilità (Cass., SS.UU., 14 marzo 2014, n. 12228). Il "caso Ruby" (Corte d'Appello di Milano, Sez. II, 16 ottobre 2014), in M. SANTISE, F. ZUNICA (a cura di), Coordinate ermeneutiche di diritto penale, Torino, 2015, pp. 97-107. La L. 190/2012 ha avuto, chiaramente, anche un effetto sulla disciplina sostanziale, modificando le vecchie fattispecie, inasprendo il trattamento sanzionatorio, e coniandone di nuove. Gli effetti più evidenti di questo cambio di rotta si sono manifestati con l’innalzamento delle pene previste per le fattispecie di peculato, corruzione propria, corruzione in atti giudiziari e abuso d’ufficio. Per quanto attiene al delitto di concussione, invece, è stato scisso in due nelle figure di concussione ex art. 317 c.p. e di induzione indebita a dare o promettere utilità ex art. 319-quater c.p., limitando la prima alla sola condotta di costrizione. Contestualmente, e contrariamente a quanto stabilito con la l 86/1990 (che aveva esteso la punibilità per tale reato anche all’incaricato di pubblico servizio), nel 2012 rispondeva per il reato p. e p. ex art. 317 solo il pubblico ufficiale. Tale scelta fu così tormentata che, con la L. 69/2015, il legislatore ha ripristinato la precedente struttura. La legge, altresì, ha distinto la corruzione propria, relativa al compimento di un atto contrario ai doveri di ufficio, dalla corruzione impropria, rimodulando quindi la figura delittuosa, punendo – come già detto – la corruzione tra privati (ex art. 2635 c.c.) e introducendo, con l’art 346-bis c.p., la nuova fattispecie delittuosa del traffico di influenze illecite.
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(14) Così il già Presidente dell’ANAC, ossia l’Autorità italiana anticorruzione, R. CANTONE, Il contrasto alla corruzione. Il modello italiano, cit.
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(15) T. PADOVANI, La spazzacorrotti, riforma delle illusioni e illusioni della riforma, in Archivio penale, Fasc. 3, 2018, pp. 1-11. DOI: https://doi.org/10.12871/97888331804271
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(16) Così G. TARTAGLIA POLCINI, Il paradosso di Trocadero, in Il diritto penale della Globalizzazione, 22 ottobre 2017.
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(17) Così E. BOZHEKU, La Riforma costituzionale (“strutturale”) del sistema della giustizia nella Repubblica d’Albania, in penalecontemporaneo.it, 16 ottobre 2016, per il quale si tratta di “un procedimento di natura squisitamente inquisitoria (di comunista memoria; verrebbe da dire alla faccia del processo accusatorio propugnato dagli americani nella loro veste di “nobili” portatori di democrazia e giustizia nel mondo!) dove è prevista una istruttoria formale da parte di una serie di soggetti che dovranno svolgere delle vere e proprie indagini sui magistrati, per poi relazionare per iscritto dinanzi alla Commissione e poi una ulteriore fase istruttoria che potrà condursi da parte degli stessi commissari della Commissione di rivalutazione”.
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(18) Così Giuseppe Busia, Presidente dell’ANAC.
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(19) Cfr. S. KEIL, Z. ARKAN, The EU and Member State Building. European Foreign Policy in the Western Balkans, Londra-New York, 2015.
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(20) Elaborata dal noto penalista Günther Jakobs, presentata per la prima volta, in via indiretta, nel 1985, nella Relazione alle giornate dei Penalisti tedeschi a Francoforte sul Meno, per poi essere ripresa con più convinzione, dal medesimo autore, nella Relazione al Congresso celebrato a Berlino nel 1999 su “la Scienza del Diritto penale alle soglie del nuovo millennio”. Tale elaborazione teorica ha acquisito negli ultimi tempi nuova importanza nel contesto della lotta al terrorismo, nel solco del diritto penale “emergenziale”.
References
(1) I “principi” esprimono le garanzie che debbono trovare riconoscimento nella disciplina del processo e, come tali, postulano l’attuazione dei loro contenuti. I “caratteri” costituiscono gli strumenti attraverso i quali quei “principi” si realizzano, rivelando la “fisionomia” del processo, il suo “volto”, la tecnica a mezzo della quale esso si struttura.
(2) L’esperienza storica ci ha dimostrato che col metodo inquisitorio non si tendeva ad accertare alcunché, perché, immediatamente formulata, l’accusa era ritenuta affermazione già provata. Il disvalore del comportamento veniva colto prima ancora che si iniziasse ad inquisire il soggetto, sottoposto ad investigazione non già per ricavare dalla ricostruzione del fatto un’opinio delicti, ma per confortare, con
conferme solenni e formali e a mezzo di meccanismi rituali, una riprovevolezza già asserita.
(3) Per un approfondimento sul concetto di giurisdizione, si rinvia a A.A. DALIA, La garanzia della giurisdizione penale, in Annali dell’Istituto di Diritto e Procedura Penale, 1992.
(4) Secondo l’ancora condivisibile pensiero di P. NUVOLONE, Legalità, giustizia e difesa sociale, atti della Conferenza del 5 agosto 1964, presso la Facoltà di diritto dell’Università di Panarà.
(5) Infatti, leggendo l’attuale formulazione dell’art. 4 del Codice antimafia, è lunghissimo l’elenco dei reati che consentono l’applicazione di misure di prevenzione personale, tra l’altro anche per i soggetti indiziati del delitto di cui all’articolo 640-bis o del delitto di cui all’articolo 416 del Codice penale, finalizzato alla commissione di alcuni dei più gravi delitti contro la P.A.
(6) Per intenderci, attraverso il ricorso alle misure di prevenzione – misure di carattere amministrativo e di pubblica sicurezza con una veste di giurisdizionalità – si è voluto non altro che dare una risposta concreta ed immediata al “problema” della sicurezza che, se poteva essere giustificata per le “classiche” categorie di reati per cui il ricorso a misure “straordinarie” poteva trovare la sua ratio nella natura stessa di questi crimini “straordinari”, tuttavia non tranquillizza gli operatori che sono nati nella cultura della garanzia della giurisdizione e che si vedono oggi traditi da quanto sta avvenendo nel nostro Paese.
(7) Secondo R. CANTONE, Il sistema della prevenzione della corruzione in Italia, in penalecontemporaneo.it, 27 novembre 2017, solo un sistema basato sulla valorizzazione della trasparenza dell’operato della P.A., congiuntamente ad un’adeguata riforma del codice penale e processuale penale, può contribuire ad un’efficace prevenzione dei fenomeni corruttivi.
(8) Del resto, lo stesso R. CANTONE, ‘Percezione’ della corruzione e politiche anticorruzione in penalecontemporaneo.it, 18 febbraio 2019, ha affermato che “con questo impianto penale l’Italia ha affrontato la manifestazione più grave di corruzione mai emersa nella storia del paese, quella degli anni 90 del precedente secolo, divenuta nota come Tangentopoli o Mani pulite che riguardò il sistema dei partiti e della politica, entrambi travolti dal ciclone giudiziario, tanto che, secondo gli storici, l’esito delle indagini e dei processi cagionò un tale cambiamento da giustificare il passaggio alla seconda Repubblica. Il sistema delineato, però, era apparso non adeguato già rispetto a quelle forme corruttive di Tangentopoli e a maggior ragione è risultato non a passo con i tempi rispetto a quelle che via via si sono delineate successivamente,
quelle cioè che vedono sempre più corrotti e corruttori partecipi indistinti di vere e proprie associazioni a delinquere, finalizzate a saccheggiare le risorse pubbliche”.
(9) La volontà del legislatore è stata quella di ridare vigore ai principi di cui agli artt. 28, 54 e 97 Cost, i quali fanno riferimento, oltre che ai diritti e doveri dei cittadini, anche alla P.A.
(10) La Legge 6 novembre 2012, n. 190, Disposizioni in materia di prevenzione e repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione, in Gazzetta Ufficiale n.265, del 13 novembre 2012, prevede nuovi obblighi e adempimenti per le amministrazioni pubbliche, attraverso modifiche al codice penale, deleghe legislative e rinvii ad atti secondari da emanare.
(11) In estrema sintesi, sono tre i momenti (i pilastri, potremmo con un po’ di enfasi dire) che caratterizzano la strategia della prevenzione, sia pure in una prospettiva unitaria che resta quella della “corruzione”, da contenere ed evitare. Il primo pilastro della strategia è connesso ad un capovolgimento della prospettiva tradizionale. L’esigenza di assicurare la legalità e la corretta cura degli interessi pubblici. Il secondo pilastro
di questa strategia è nel diverso rapporto che deve intercorrere fra amministrazione e cittadini; sono questi ultimi i “beneficiari” dell’attività dell’amministrazione; i funzionari pubblici, sia quelli elettivi che quelli burocratici, gestiscono il potere nell’interesse della collettività e, in ultima analisi, quindi dei cittadini. A costoro devono dar conto – è il dar conto che viene espresso in un felice vocabolo, della tradizione anglosassone, “accountability” – e sono costoro che possono (e devono) chiedere ragione dell’operato dell’amministrazione. Un terzo gruppo di misure rivolge la sua attenzione alla figura del funzionario pubblico, ai suoi doveri e ai suoi comportamenti. L’idea di fondo perseguita è di rafforzare l’imparzialità soggettiva” dell’amministrazione, e cioè di evitare situazioni di conflitto di interessi che rappresentino un rischio concreto di fatti corruttivi, di favorire l’emersione, anche attraverso la trasparenza, di eventuali interessi privati che possono pregiudicare la migliore cura dell’interesse pubblico e regolare le condotte individuali dei funzionari, così R. CANTONE, Il contrasto alla corruzione. Il modello italiano, in penalecontemporaneo.it, 2 ottobre 2018.
(12) Infatti, al fine di realizzare un’azione di prevenzione integrata tra i diversi soggetti che svolgono funzioni e attività amministrative, anche strumentali, i modelli di organizzazione e di gestione degli enti pubblici economici e degli enti di diritto privato in controllo pubblico di cui all’art. 6 del D.lgs. 231/2001 considerano anche solo il rischio di fenomeni corruttivi, individuando al loro interno le aree a maggior
pericolo di corruzione, incluse quelle previste nell’art. 1, co. 16, della L. 190 del 2012, valutate in relazione al contesto, all’attività e alle funzioni dell’ente, prevedono la programmazione della formazione dei piani triennali anticorruzione, con particolare attenzione alla previsione di procedure per l’attuazione delle decisioni dell’ente in relazione al rischio di fenomeni corruttivi. Ai sensi dell’art. 1, co. 9, lett. f), nell’ambito del piano di prevenzione sono infatti individuati specifici obblighi di trasparenza, rendendosi necessario un raccordo tra il Piano per la prevenzione alla corruzione e il Piano per la trasparenza, rectius, tra il Responsabile per la prevenzione della corruzione e il Responsabile per la trasparenza.
(13) Comportando per questa ragione numerosi problemi ermeneutici a causa della successione di leggi penali nel tempo. Per una disamina delle citate questioni, si consenta il rinvio a G. DALIA, Le linee di demarcazione tra la nuova fattispecie di concussione e quella di induzione indebita a dare o promettere utilità (Cass., SS.UU., 14 marzo 2014, n. 12228). Il "caso Ruby" (Corte d'Appello di Milano, Sez. II, 16 ottobre 2014), in M. SANTISE, F. ZUNICA (a cura di), Coordinate ermeneutiche di diritto penale, Torino, 2015, pp. 97-107. La L. 190/2012 ha avuto, chiaramente, anche un effetto sulla disciplina sostanziale, modificando le vecchie fattispecie, inasprendo il trattamento sanzionatorio, e coniandone di nuove. Gli effetti più evidenti di questo cambio di rotta si sono manifestati con l’innalzamento delle pene previste per le fattispecie di peculato, corruzione propria, corruzione in atti giudiziari e abuso d’ufficio. Per quanto attiene al delitto di concussione, invece, è stato scisso in due nelle figure di concussione ex art. 317 c.p. e di induzione indebita a dare o promettere utilità ex art. 319-quater c.p., limitando la prima alla sola condotta di costrizione. Contestualmente, e contrariamente a quanto stabilito con la l 86/1990 (che aveva esteso la punibilità per tale reato anche all’incaricato di pubblico servizio), nel 2012 rispondeva per il reato p. e p. ex art. 317 solo il pubblico ufficiale. Tale scelta fu così tormentata che, con la L. 69/2015, il legislatore ha ripristinato la precedente struttura. La legge, altresì, ha distinto la corruzione propria, relativa al compimento di un atto contrario ai doveri di ufficio, dalla corruzione impropria, rimodulando quindi la figura delittuosa, punendo – come già detto – la corruzione tra privati (ex art. 2635 c.c.) e introducendo, con l’art 346-bis c.p., la nuova fattispecie delittuosa del traffico di influenze illecite.
(14) Così il già Presidente dell’ANAC, ossia l’Autorità italiana anticorruzione, R. CANTONE, Il contrasto alla corruzione. Il modello italiano, cit.
(15) T. PADOVANI, La spazzacorrotti, riforma delle illusioni e illusioni della riforma, in Archivio penale, Fasc. 3, 2018, pp. 1-11. DOI: https://doi.org/10.12871/97888331804271
(16) Così G. TARTAGLIA POLCINI, Il paradosso di Trocadero, in Il diritto penale della Globalizzazione, 22 ottobre 2017.
(17) Così E. BOZHEKU, La Riforma costituzionale (“strutturale”) del sistema della giustizia nella Repubblica d’Albania, in penalecontemporaneo.it, 16 ottobre 2016, per il quale si tratta di “un procedimento di natura squisitamente inquisitoria (di comunista memoria; verrebbe da dire alla faccia del processo accusatorio propugnato dagli americani nella loro veste di “nobili” portatori di democrazia e giustizia nel mondo!) dove è prevista una istruttoria formale da parte di una serie di soggetti che dovranno svolgere delle vere e proprie indagini sui magistrati, per poi relazionare per iscritto dinanzi alla Commissione e poi una ulteriore fase istruttoria che potrà condursi da parte degli stessi commissari della Commissione di rivalutazione”.
(18) Così Giuseppe Busia, Presidente dell’ANAC.
(19) Cfr. S. KEIL, Z. ARKAN, The EU and Member State Building. European Foreign Policy in the Western Balkans, Londra-New York, 2015.
(20) Elaborata dal noto penalista Günther Jakobs, presentata per la prima volta, in via indiretta, nel 1985, nella Relazione alle giornate dei Penalisti tedeschi a Francoforte sul Meno, per poi essere ripresa con più convinzione, dal medesimo autore, nella Relazione al Congresso celebrato a Berlino nel 1999 su “la Scienza del Diritto penale alle soglie del nuovo millennio”. Tale elaborazione teorica ha acquisito negli ultimi tempi nuova importanza nel contesto della lotta al terrorismo, nel solco del diritto penale “emergenziale”.
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